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    中国基础教育监测的实践与思考

    编辑:作者:张振助 审核: 来源: 发布时间:2011-03-11 浏览次数:

    【摘要】国际社会倡导全纳教育理念,为推进全民教育发展目标实现,联合国教科文组织在全球开展全民教育监测。我国一直把监督政府及其有关职能部门履行教育职责、依法行政,

    作为基础教育监测评估的首要任务,并从法律保障、机制创新、制度完善等方面进行积极探索。全面实现普九之后,基础教育发展与监测的重点转向为内涵发展。为提高基础教育监测水平,建议加强基础教育监测体系与保障制度建设、积极探索符合国际趋势和具有中国特色的监测方法。

     

    关键词:基础教育;监测;制度建设

     

    联合国教科文组织为推进出全民教育的发展目标实现,积极开展全球教育的监测评估。我国政府也把监督政府及其有关职能部门履行教育职责、依法行政,作为监测评估的基础教育监测首要任务,并从法律保障、机制创新、制度完善等方面进行积极探索。九年义务教育普及全面实现以后,基础教育监测的重点将发生转变,基础教育监测的机制、方法都要相应进行变革。

     

    一、基础教育监测的主要形势

    提高全民教育发展水平和质量,既成为国际社会的普遍理念,也是各国政府持续努力的方向。近年来,国际社会倡导全纳教育理念,强调教育是人的一项基本权利,尤其是联合国教科文组织等国际组织,在理念倡导、目标确立、监测执行等方面展开系列行动,1990年确定的宗滴恩?世界全民教育宣言%2000年发布的?达喀尔行动纲领%?千年宣言%等文件,明确提出了全民教育的发展目标与行动纲领,对世界全民教育发展产生了重要推动作用。

    中国政府秉承向国际社会做出的庄严承诺,将教育公平作为社会公平的重要基础,以人为本,提出让人人都享有良好的受教育机会的发展目标,并努力践行,在推动全民教育方面取得巨大成就。2000年在9个发展中人口大国中率先普及了9年义务教育,从2008年秋季起全面实施城乡免费义务教育,目前中国基础教育在校生达1.8亿人,小学净入学率为99.5%,初中毛入学率为98.5%,小学毕业生升学率为99.7%,为世界全民教育的发展做出了杰出贡献。

    中国基础教育发展已站在新的历史起点上,面对全面建设小康社会、构建和谐社会的新要求,基础教育承载着人民群众受教育权益从有学上转向上好学的希冀,面临着提高质量、促进个人发展与推进社会公平发展的新挑战,在努力推进基础教育发展的同时,加强基础教育发展监测尤为重要。

    首先,开展基础教育监测是新时期基础教育改革与发展的迫切需要。中国基础教育面大量广,城乡间、地区间发展不平衡,近年来教育改革力度大,速度快,困难和矛盾错综复杂。因此,迫切需要建立一个信息反馈灵敏的监控体系,以便及时了解全国基础教育变化情况,掌握发展的趋势。

    第二,开展基础教育监测是科学决策的必然要求。科学决策必须要建立在全面、准确的信息基础之上。当前,中国基础教育热点、难点问题较多,基础教育质量必须达到一个更高的要求,需要有一个科学的质量监测系统,通过对基础教育情况的监测,可以帮助我们全面了解情况,及时发现问题,深入分析原因,为教育部宏观决策提供科学依据。

    第三,开展基础教育监测是进一步转变政府职能、实行宏观管理的重要措施。政府职能的转变要求加强和改进宏观管理工作。这就需要我们经常了解基层的实际情况,需要掌握详细的信息,才能更好地做好宏观管理。因此,监测体系的建立是实行宏观管理重要和有力的措施。

     

    二、中国基础教育监测的重大行动

    中国政府高度重视基础教育的监测,在法律保障、机制创新、制度完善等方面进行了积极探索,立足不同历史时期发展的重点、热点和难点,把监督政府及其有关职能部门履行教育职责、依法行政,作为监测评估的首要任务,为中国基础教育发展做出了不可磨灭的贡献。

    1.政府从法律、制度层面,确立基础教育监测的制度框架

    按照决策、执行、监督相协调的行政体制改革要求,教育事业的改革、发展的决策和执行情况必须实行监督,对教育发展的水平和质量必须进行科学评估。教育督导行使教育监督和评估职责,对教育法律法规和方针政策的贯彻落实情况进行监督、检查、评估、指导,是中国现代教育管理的不可缺少的重要环节。中国从法律、制度层面确立了基础教育监测的制度框架,形成督政与督学相结合的显著特色,建立了中央、省、市、县四级政府教育督导机构网络。

    中国教育督导制度于上世纪八十年代初开始恢复,1995年颁布的?中华人民共和国教育法%规定国家实行教育督导制度和学校及其他教育机构教育评估制度。在中国发展和改革基础教育事业,主要是政府的责任。中国教育督导恢复重建以来,一直把监督下级人民政府及其有关职能部门履行教育工作职责、依法行政,作为教育督导工作的首要任务。

    2003《国务院关于进一步加强农村教育的决定》明确指出:建立对县级人民政府教育工作的督导评估机制,并将督导评估结果作为考核领导干部政绩的重要内容和进行表彰奖励或责任追究的重要依据。重点督查以县为主的农村义务教育管理体制和保工资、保安全、保运转目标的落实情况、义务教育巩固和提高情况等。这一机制的建立,对促进政府依法履行教育职责、保障农村义务教育的改革与发展发挥了积极作用。20041月国务院办公厅转发了教育部?关于建立对县级人民政府教育工作进行督导评估制度的意见%。新修订的?义务教育法%第九条规定人民政府教育督导机构对义务教育工作执行法律法规情况、教育教学质量以及义务教育均衡发展状况等进行督导,2008年,《督导条例》(征求意见稿)向社会颁布。

    做好督政工作的同时,督导部门依据教育法律法规和方针政策开展对学校工作的督导检查,推动学校实施素质教育。督政督学结合,督政中包括督学,督学也涉及督政,在今后相当长的一个时期内,督政与督学相结合将是中国教育督导工作的主要任务,同时,也将进一步形成中国教育督导的显著特色。

    2.关注落后地区义务教育普及的监测,为推动义务教育的全面普及作出了卓越贡献

    中国人口众多,地区间、城乡间发展很不平衡,普九任务相当艰巨。为推进经济困难地区普九,保证每一个人受教育基本权利的落实,党中央和国务院做出新增教育经费主要用于农村的重大决策,以中央财力投入为主,启动了国家贫困地区义务教育工程等一系列重大工程项目,对项目实施、推进、效果进行评估和验收,对缩小城乡间、地区间义务教育发展差距产生了积极影响。

    在普及九年义务教育的过程中,督导任务相当艰巨。1993年经国务院批准,原国家教委建立了两基督导评估验收制度,督导机构就以监督、指导、评估、验收义务教育的实施工作为中心任务。为推进欠发达地区普九,2003年国家教育督导团出台了《关于加强西部地区两基攻坚督导评估工作的意见》,要求加强过程性督导,建立评估验收公示制度。先后组织国家督学对西部13个省份全部督查一遍,并逐一进行评估验收,对372个攻坚县(薄弱县)实施情况变一次性验收为经常性评估,对推动欠发达义务教育普及做出了卓越贡献。至2008年底,全国实现两基的县数达到2831个。

    不过,目前虽然仅有不到0.5%1.5%的学龄人口人没有普及小学和初中教育,但绝对量大,要是实施有质量的义务教育,任务依然艰巨。

    3.不断完善、创新国家督导机制,形成国家教育督导报告制度

    国家教育督导团不断创新国家督导机制,从2005年起确立了国家督导报告制度,督导报告的宗旨就是客观反映现状、公正评价差异、跟踪监控进展、推动改进工作。督导报告重点对省级政府依法履行教育职责情况、依法行政的效能进行督导、评估。督导报告在研究、形成过程中,充分发挥科研机构的作用,探索了行政部门与科研部门密切配合开展督导的有效途径,科研部门以基础数据的系统性和评价方法的科学性为保证国家教育督导报告的客观公正奠定了坚实基础。

    督导报告一:国家教育督导报告2005:义务教育均衡发展:公共教育资源配置状况。2005年发布首份国家教育督导报告,主题是义务教育公共资源均衡配置,从经费投入、办学条件和教师队伍三个方面,对全国2800多个县义务教育均衡发展状况进行了全面、系统的分析和评价,结果显示,十五期间,义务教育均衡发展取得了显著进展,生均拨款的城乡差距有所缩小,农村学校办学条件明显改善,教师学历合格率差距也进一步缩小;但差距依然较大,中、西部地区生均拨款水平过低,省域内县际差距较大;城乡间生均教学仪器设备值差距较大,高水平教师配置很不均衡,不利于农村学校教学质量的提升。推进义务教育均衡发展,做好教育监测工作不仅必要而且紧迫[1]

    督导报告发布引起了社会的广泛关注,社会普遍反映良好,各大媒体纷纷报道,起到了正确的舆论导向作用,有的媒体评价报告制度无疑是一项加强对政府教育行为的行政监督和社会舆论监督的重要措施。极大提高了教育督导的权威性和影响力,同时积极带动地方政府对义务教育资源均衡配置的督导检查。?国家教育督导报告%的发布也引起了各地政府对义务教育均衡发展的高度重视,20多个省、自治区、直辖市的党委、政府主要领导或主管领导对此作出指()示,各地政府纷纷加大义务教育投入,努力推动义务教育均衡发展;各级教育督导部门的同志备受鼓舞。在2008?教育督导条例%(征求意见稿)已经提出督导评估报告应当作为各级人民政府及其有关部门对被督导单位及其主要负责人政绩考核、责任追究的重要依据和评选先进、奖励的重要条件。

    督导报告二:“国家教育督导报告2008――关注义务教育教师”。200812月,国家教育督导团根据实地督导检查的情况,同时综合了2002年至2007年义务教育教师全国县的统计数据和抽样调查结果,公布了第二份国家教育督导报告,主题是关注义务教育教师。报告依据义务教育教师在规模结构、能力水平、权益保障三方面的部分数据,依据掌握的情况指出了当前存在的问题。如教师学科结构性矛盾突出,中西部农村学校部分学科教师短缺;中高级职务教师比例在城乡、校际之间仍有较大差距;初中教师初始学历合格率低,取得合格学历专业与所教课程不对口问题突出;农村教师医疗、住房仍面临突出困难,工作条件依然较差等问题。建议地方各级政府和有关部门要依法履行职责,保障义务教育教师的合法权益,建立满足义务教育巩固提高和均衡发展需要的教师配备机制,进一步加强教师培养培训工作。希望全社会关心、支持义务教育教师队伍建设。[2]

    本期督导报告的发布,得到社会媒体的广泛关注,北京青年报、中国青年报等多家媒体进行专门报道。目前正在研究第三份国家督导报告,主题是中等职业教育。

    4.创新国家基础教育监测机制,成立教育部基础教育监测中心和基础教育质量监测中心,努力提升监测的科学性和有效性

    20065月份,教育部依托上海市教育科学研究院成立了教育部基础教育监测中心,2007年,在北京师范大学成立教育部基础教育质量监测中心,这是中国基础教育监测机制的一项重要创新,旨在通过两个中心搭建一个综合全国的教育科研力量、能支撑基础教育的整体监测大平台,对全国监测的数据和结果进行深入的、权威性分析研究,为全国的基础教育改革与发展提供宏观决策服务,为各地进行咨询指导。同时依靠这个平台,还可以进行一些基础性的、规律性的实证研究。

    具体而言,两个中心在基础教育监测方面的任务各有侧重。监测中心侧重于基础教育发展宏观监测,通过提供系统数据信息监测全国及各地区基础教育发展状况,为国家基础教育宏观管理和政策制定提供决策支持服务,为地方政府部门提供信息与咨询服务。质量监测中心侧重于开展质量监测工作,拟定质量监测标准,研发质量监测工具,指导各省、市、自治区根据本省的情况开展相关的监测工作。

    基础教育监测中心在完成国家督导报告的过程中,对监测方法进行了积极的探索,综合运用宏观统计数据分析、大样本问卷调查、专家现场考察、访谈等方法,尤其在宏观系统数据分析基础上,研究并借鉴国内外经济、人口和社会等领域系统统计与抽样调查有机结合的成功经验,设计科学的抽样框架,形成有足够覆盖面、有典型代表性的区县、学校监测布点,对基础教育资源均衡配置、教师问题进行监测,有效地提高了基础教育监测的系统性和科学性,使教育决策更加有效。

    5.各地区开拓创新,探索基础教育监测新模式

    各地政府和教育行政部门把义务教育均衡发展作为督导评估的重要内容。厦门市思明区2004年专门成立了基础教育均衡发展监测领导机构及其工作组,从生均定额教育经费、骨干教师队伍、办学条件和办学质量四方面对学校进行了抽检与差距分析,为教育决策提供依据。宁夏回族自治区对本地区所有义务教育学校的办学条件和教育质量开展监测,县级教育行政部门定期对辖区内义务教育学校间的差距进行检测和分析,定期公布并建立预警机制,接受社会监督。

    山东省潍坊市建立了在全市建立了教育督导责任区制度,将全市1800多所中小学划分为市、县、校三级督导责任区,每个校级督导责任区管辖8-10所学校,督学配备覆盖所有学校,对学校实行随访督导,全面负责学校的督察、指导、帮助,对学校办学行为和教学活动进行常态监控,公开督学规范要求,鼓励社会参与监督。

    上海市开展发展性督导评估探索。以学校发展规划的制定、实施、总结为督导评估的主线,构建学校自主发展与行政监督相统一、学校自评与外部督评相接合的运作方式,引导和强化学校自我评估、自我调整、自我完善,促进学校依法自主办学、自主发展。[3]

    上海还参加了OECDPISA项目,对学生的学业水平进行监测评估。

     

    三、面向未来,中国基础教育监测的展望

    中国作为一个发展中的教育大国,本世纪头二十年,是经济和社会发展的重要转型期,教育面临的环境将发生重大变化,社会对教育,特别是义务教育的关注度越来越高,全面普九之后,教育内涵发展将成为重点。随着民主政治建设的推进,公民参政的意识在不断提高,新闻媒体监督力度在不断加大,社会各界对教育质量、教育公平提出更高要求,在这样新的历史时期,教育承载着也必须承载着更多的要求,基础教育监测重点将要做出相应转变,对监测的制度、方法及科学性提出更高要求。

    1.适应新要求,基础教育监测重点将发生转变从数量到质量的转变。教育督导要从过去以监督检查学校数量的增长、规模的扩大和办学条件改善为主,更多的转移到监督检查评估教育质量和效益的提高方面上来。

    从普及到均衡的转变。在绝大部分地区已经实现两基的情况下,教育督导的工作重点应放在督促各级政府切实采取措施,合理配置资源,推动城乡和区域间缩小差距,促进均衡发展上。

    从督政到督政与督学并重的转变。对各级政府履行教育职责的督导还要强化。与此同时,要加强监督和指导学校依法办学、规范学校管理、全面贯彻教育方针、全面推进素质教育,这对督学队伍的专业化水平提出更高要求。

    从外部保障到内涵发展的转变。教育督导要从过去监督各级政府提供基本办学条件,保障适龄儿童少年接受义务教育,逐步转到监督评估各级政府、教育行政部门和学校进一步提高教育教学质量,满足老百姓日益增长的对教育的需求上来。因此,督导工作必须强化内涵发展的质量要求。

    2.进一步完善基础教育监测与保障制度,推进教育公平

    加强以监测的导向与激励机制、预警与报警机制、政府主导和社会广泛参与监督机制为主要内容的监测体系与保障制度建设,对于提高基础教育宏观管理水平、提升基础教育质量,意义重大且深远。监测的导向与激励机制。一是通过基础教育监测制度所特有的标示作用,充分发挥监测对基础教育均衡发展、质量提升的正面导向功能,鼓励各级政府坚定不移地推进基础教育发展;二是鼓励各地从实际出发,改革创新,大力提升本地基础教育发展的水平;三是充分体现分类指导和分地区推进的要求。

    监测的预警与报警机制。一是对公共资源配置未达到基本办学条件标准的地区,对基础教育质量没有达到国家要求的地区提出预警或报警;二是对资源配置或教育发展存在过大差距或差距明显扩大的地区,提出预警或报警;三是对资源配置失衡、教育发展水平与经济社会发展不协调,基础教育与其他教育发展不协调、或不协调状况长期得不到明显转变的地区,提出相应的预警或报警。

    政府主导和社会广泛参与的监督机制。为了更为全面、系统、客观地反映全国及各地义务教育发展的实际情况,在数据信息系统建设的同时,应充分依托相关的专门工作机制(如督导制度等),争取多部门或机构的共同参与;各级政府需要及时向社会公开基础教育监测的数据信息与监测结果,并形成和落实向同级政协、人大定期报告制度;基础教育监测工作要体现各方专家、学校和科研机构、社会公众的广泛参与,广泛听取社会各界的意见,尤其要关注百姓对学校、对教育的满意程度。

    3.探索符合国际趋势和具有中国特色的监测方法

    新时期中国教育尤其是基础教育发展出现了诸多新的情况,新形势迫切需要我们加强宏观管理、科学决策和政策调控的能力建设,迫切需要建立符合国际发展趋势、体现中国特色的基础教育监测体系和监测方法。

    建立完善的监测指标体系。从推进全国及各地基础教育均衡发展的实际需要出发,我们感到特别需要在深入研究、广泛调研和先期试验的基础上,进一步调整和完善基础教育监测指标体系,在选用更为科学、更能反映教育发展实际的教育指标的同时,需要考虑选择一批反映基础教育发展环境、体现教育与社会经济协调发展、以及人民群众满意程度等方面的指标,近阶段要特别关注反映基础教育质量、公共财政投入与产出效果、教师队伍建设等发展中的重大问题。

    形成广覆盖的数据信息平台与信息的快速反应机制。建立完善的全国义务教育均衡发展的监测网络,在全面、系统和动态反映基础教育均衡发展状况的同时,如何在全国和省两级建立起基础教育全局性重大问题信息的快速反应机制,使教育决策更加科学有效,是我们面临的一项重要任务。

    研究和运用科学的监测方法。为了能够多视角、多层面科学监测全国及各地区义务教育均衡发展情况,需要采取动态与静态监测相结合、点面监测相结合、软硬件监测相结合、定量与定性监测相结合、义务教育内外部监测相结合的方法,充分反映义务教育发展的社会经济环境、全国及各地义务教育发展和变化情况、义务教育内部的现状和发展变化情况以及义务教育相关政策的执行落实等状况。

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